La asociación público-privada (PPP, por sus siglas en inglés) es un término general que se refiere al acuerdo entre un gobierno y uno o más actores privados para proveer un servicio, en este caso la educación. Este acuerdo normalmente se formaliza mediante un contrato que especifica la naturaleza del servicio, la duración de la prestación y los riesgos y el costo que cada parte asumirá, entre otras cuestiones. Los servicios prestados por estas PPP varían, incluyendo: administración, mantenimiento, infraestructura y servicios de apoyo como transporte, comidas escolares, limpieza, seguridad, etc.
Debido a que esta definición es bastante amplia, me concentraré en el tipo de PPP cuyo crecimiento actual está suscitando mayor preocupación entre las comunidades educativas y de derechos humanos: las PPP donde actores privados gestionan escuelas (escuelas contractuales, escuelas subvencionadas, escuelas gratuitas, academias, etc.) y el gobierno paga por los estudiantes que asisten. Este pago se puede hacer a través de cupones, los cuales los padres o tutores canjearán en su escuela “elegida”, o serán pagados directamente a la escuela sobre una base per cápita. Puede cubrir la cuota escolar completa o subvencionarla. Los cupones también pueden ser universales (que afectan a todos los estudiantes) o específicos, dirigidos a ciertos estudiantes, escuelas o áreas geográficas.
Aunque el derecho internacional de los derechos humanos no establece claramente quién debería ser el proveedor directo de servicios educativos (CDESC, OG 3, §8), indica que los Estados tienen la principal responsabilidad de la prestación directa de la educación en la mayoría de las circunstancias (CDESC, OG 13, §48). El Relator Especial sobre el derecho a la educación ha aclarado que, independientemente del proveedor: “el Estado sigue siendo tanto el garante como el regulador del derecho a la educación" (§121). Subrayó que las PPP no deben impedir el acceso a una educación de calidad para todos sin costo alguno (§123), y que el Estado debe regular y monitorear las PPP (§128) y asignar los máximos recursos disponibles para la implementación del derecho a la educación (§48). Igualmente, una jurisprudencia y una práctica emergente de los órganos creados en virtud de tratados sugieren que, aunque la financiación pública de las escuelas privadas puede existir, generalmente no puede ser la única solución ni la dominante para todo un país (recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño para Brasil o Chile en 2015).
Aunque otros modelos de PPP podrían promover el derecho a la educación, en la próxima sección analizaré el potencial de las PPP, centrándonos en los cupones universales, para promover o violar el derecho a la educación utilizando los cinco criterios que hemos desarrollado para evaluar el cumplimiento de los proveedores privados de educación respecto a los derechos humanos.
1. ¿Crean discriminación o segregación, o crean o aumentan la desigualdad?
En teoría, si están bien diseñadas, reguladas y monitoreadas, las PPP no deben discriminar ni aumentar la desigualdad. Sin embargo, uno de los ejemplos de PPP más famosos, el sistema de cupones de Chile, ha resultado en un incremento de la desigualdad (claramente demostrada en los resultados del PISA), segregación y prácticas discriminatorias en las admisiones escolares (tales como certificados de matrimonio de los padres, certificados religiosos, etc.). Como resultado, el Comité de los Derechos del Niño criticó los altos niveles de segregación y las diferencias en la calidad de la educación en Chile.
Igualmente, a pesar de los supuestos altos niveles de rendición de cuentas del Programa de Elección Parental de Milwaukee (MPCP, por sus siglas en inglés), un programa de cupones en Estados Unidos, muchos investigadores (Carnoy y McEwan, 2003; Molnar, 2001) han expresado su preocupación por la discriminación, en particular a estudiantes con necesidades especiales.
Cuando el experimento más largo y más avanzado del mundo sobre la reforma educativa que involucra a las PPP en Chile y los programas de cupones en EE.UU. muestran estos resultados, uno debe preguntarse cuáles podrían ser las potenciales violaciones de derechos humanos en Estados frágiles donde la gobernabilidad es cuestionable, la corrupción está a la orden del día y la rendición de cuentas para los proveedores privados es inexistente o ineficaz.
2. ¿Hacen que las escuelas primarias privadas de pago sean la única opción? ¿Son opcionales y existen además de las escuelas públicas de calidad y gratuitas?
Muchos países, en particular en Europa, utilizan fórmulas de PPP para apoyar la pluralidad en la educación. Algunas de estas PPP llevan a que los estudiantes puedan elegir escuelas administradas por proveedores no estatales de forma gratuita, como escuelas religiosas específicas en el Reino Unido. Otros países subsidian en parte estas cuotas, como España, al tiempo que proveen un sistema público fuerte y amplio que ofrece educación gratuita. Estas fórmulas generalmente no violan el derecho a la educación, siempre y cuando cumplan con los otros cuatro criterios.
Sin embargo, otros modelos son problemáticos. Hasta la última reforma educativa en Chile, las escuelas PPP (escuelas subvencionadas) podían cobrar cargos adicionales, lo que agravaba la estratificación socioeconómica. Con la brecha de financiación actual para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), muchos países están considerando las PPP como una forma rentable de satisfacer la creciente demanda de educación. Aunque en el mejor de los casos estas PPP están diseñadas para proporcionar educación gratuita, subsisten interrogantes sobre su efecto de equidad, la ubicación geográfica de estas escuelas, así como la carga financiera a medio y largo plazo que suponen para los Estados. Además, debido a los limitados recursos del Estado, las PPP implican desviar fondos, aumentando los riesgos de desinversión en la educación pública, como los casos de Chile, Pakistán, India, Brasil y Estados Unidos.
3. ¿Están estos proveedores privados adecuadamente regulados y monitoreados?
Una revisión mundial de las leyes nacionales de educación llevada a cabo por RTE sugiere lo contrario. Existe una creciente preocupación por la capacidad de los Estados de establecer y monitorear las normas educativas mínimas de los proveedores privados de educación (como Uganda, Ghana, Kenia o Pakistán), en particular en los países de bajos ingresos y aquellos afectados por la corrupción. Igualmente, es bien sabido que, para ser más rentables, los proveedores privados tienden a pagar a los maestros salarios más bajos, como los Colegios por Concesión en Colombia o las escuelas de PPP en Pakistán, y emplean a menudo a maestros no cualificados. La cualificación y el estatus de los maestros debería formar parte de las normas mínimas que los Estados deben aplicar. Las empresas de educación gestionadas de manera comercial a menudo inciden en los gobiernos para que no regulen el sector o no sigan las normas existentes.
4. ¿Socavan las PPP la naturaleza humanística de la educación?
Debido a la lógica del mercado detrás de la mayoría de las reformas de PPP, la rentabilidad y la competencia tienen prioridad sobre permitir que los niños desarrollen su potencial. Esto a menudo resulta en una “enseñanza para el examen” para poder ascender en las ligas escolares. También puede conducir a una discriminación oculta (y en algunos casos abierta), al seleccionar a los estudiantes que tienen más probabilidades de tener un buen desempeño, filtrando a los niños con necesidades educativas especiales (como en los Colegios por Concesión en Colombia o en el programa de cupones de Milwaukee y el Cleveland Scholarship and Tutoring Program en Estados Unidos).
Citando el ejemplo de Chile, el Comité de los Derechos del Niño expresó su preocupación por que “la educación se evalúe estrictamente con arreglo a indicadores y baremos instrumentales y cognitivos, sin tener en cuenta valores y actitudes como la igualdad de derechos de hombres y mujeres, el desarrollo de la empatía, el respeto de los compromisos, la participación en la vida democrática y el respeto del medio ambiente”.
5. ¿Se debate públicamente el papel de los actores privados en línea con los principios de transparencia y participación?
En el caso de Chile, claramente no se hizo, ya que la reforma de los cupones fue emprendida durante la dictadura de Pinochet. Sin embargo, con o sin dictadura, la mayoría de las PPP suelen ser diseñadas y acordadas a puerta cerrada, sin una consulta pública. Igualmente, casi nunca son el resultado de un cuidadoso examen de su impacto sobre la equidad, especialmente en grupos desfavorecidos. El debate, si existe, gira en torno a su potencial para aumentar las opciones, ahorrar dinero y elevar la calidad de la educación a través de la competencia; ignorando los riesgos para los derechos humanos mencionados anteriormente.
La Dra. Maria Ron-Balsera es investigadora y coordinadora de incidencia en la Iniciativa por el Derecho a la Educación.
Añadir nuevo comentario