Un marco para evaluar el papel de los actores no estatales en la educación frente a los derechos humanos

La participación de los actores no estatales en la educación ha aumentado en muchas partes del mundo durante las últimas tres décadas, y la educación privada está siendo promovida y explorada por algunos actores implicados en la educación como una solución a la falta de provisión pública suficiente de educación o escuelas públicas de bajo rendimiento. Sin embargo, la rápida expansión de los actores no estatales en la educación, en particular las empresas impulsadas por la búsqueda de beneficios, ha suscitado preocupaciones desde la perspectiva de los derechos humanos, como destacaron el Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la educación, los órganos de vigilancia del cumplimiento de los derechos humanos de las Naciones Unidas y el Consejo de Derechos Humanos.

En este debate es esencial recordar que la educación es un derecho humano fundamental, garantizado por el derecho internacional de los derechos humanos. Dicho esto, ¿cómo se aplica específicamente a los actores no estatales?

Desde 2014, Right to Education Initiative (RTE), Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights (GI-ESCR) y aliados a nivel nacional e internacional han colaborado para tratar de aclarar cómo se aplica el marco de derechos humanos a esta compleja cuestión.

El derecho a la educación, tal como se establece en los tratados internacionales, contiene tanto una dimensión de “igualdad social” como una dimensión de “libertad”. Por un lado, el derecho internacional garantiza el derecho universal a la educación sobre la base de los principios de igualdad y no discriminación, exigiendo a los Estados que adopten medidas para garantizar su plena realización. Por otra parte, reconoce la libertad de los actores privados para establecer y dirigir las instituciones educativas, en relación con la libertad de los padres para asegurar la educación religiosa y moral de sus hijos de conformidad con sus propias convicciones, que incluye la libertad de elegir para sus hijos escuelas que no sean públicas.

El desafío entonces es encontrar el justo equilibrio entre la libertad de enseñanza y la necesidad de garantizar la dimensión de la igualdad social del derecho a la educación.

Sobre la base de un análisis del derecho internacional de derechos humanos y una investigación en once países, así como varios talleres de expertos, hemos identificado preliminarmente cinco áreas que nos permiten evaluar el papel de los actores no estatales en la educación frente a las normas de derechos humanos.

El principio general es que, si bien el derecho internacional de derechos humanos reconoce la libertad educativa, claramente enmarca y limita su ejercicio. Las cinco áreas que hemos identificado proporcionan una comprensión inicial de las limitaciones de este rol y las condiciones en las que los agentes no estatales pueden prestar servicios de educación. En consecuencia, la participación de los actores no estatales en la educación cumple con las normas de derechos humanos cuando su existencia o crecimiento:

• No conduce a ninguna forma de discriminación o segregación, ni crea o aumenta la desigualdad.
• No conduce a que las escuelas privadas de pago sean la única opción para la educación obligatoria.
• No socava la misión humanística de la educación.
• Cumple con estándares educativos mínimos, estando adecuadamente regulada y monitoreada.
• El papel de los actores no estatales se debate públicamente en consonancia con los principios de transparencia y participación.

1. Los principios de no discriminación e igualdad

El ejercicio de la libertad educativa no debe conducir a ninguna forma de discriminación o segregación, ni crear o aumentar la desigualdad. El derecho internacional de los derechos humanos establece claramente que no debería excluir a ningún grupo (Convención de 1960 de la UNESCO contra la Discriminación en la Educación, artículo 2) y que el Estado tiene la obligación de asegurar que no genere disparidades extremas de oportunidades educativas para algunos grupos de la sociedad (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observación General (OG) 13, § 30, CDESC, OG 20, § 39). Además, los Estados deben velar por que la prestación de servicios esenciales -como la educación- por parte de actores privados “no amenace el acceso de los niños a los servicios sobre la base de criterios discriminatorios” (Comité de los Derechos del Niño, OG 16, §34).

2. El requisito de que las escuelas privadas de pago sean una opción

Los tratados de derechos humanos son claros en cuanto al derecho de toda persona a la educación gratuita en el nivel primario, y que la educación gratuita debería introducirse progresivamente en los niveles secundario y superior (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), artículo 13.2) La educación gratuita para todos ha sido reconocida como un elemento esencial del derecho a la educación (CDESC, OG 13, § 51). Los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos han considerado reiterada y sistemáticamente que las tasas deben eliminarse lo antes posible y que su imposición es contraria al derecho a la educación, a menudo también señalando su impacto discriminatorio. Las opciones en las que las escuelas privadas, que cobran cuotas y/o son de baja calidad, son, se convierten o amenazan con convertirse en las únicas opciones disponibles para algunas personas, violan, por tanto, la legislación de derechos humanos.

Además, el principio general establecido en los tratados es que las instituciones educativas privadas de pago deben existir además de las escuelas públicas (PIDESC, Artículo 13.3) y la asistencia a esas instituciones debe ser opcional (Convención de la UNESCO de 1960, Artículo 2.b). Se ha especificado además que los Estados tienen la responsabilidad principal de la prestación directa de la educación en la mayor parte de las circunstancias y una obligación acrecentada de cumplir el derecho a la educación, en particular a nivel primario (CDESC, OG 13, §48).

En cualquier caso, está claro que asegurar la gratuidad de la educación para todos implica necesariamente la fuerte participación del Estado, ya sea con la provisión directa o mediante la financiación de la educación.

3. La misión humanística de la educación

El carácter humanista del derecho a la educación, recientemente destacado en un artículo publicado por la UNESCO, debe ser preservado, incluso cuando los actores privados están involucrados. De conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos, la educación debe orientarse al pleno desarrollo de la personalidad humana y el sentido de su dignidad, y fortalecerá el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales (PIDESC, artículo 13.1 y Convención sobre los Derechos del Niño (ConvDN), artículo 29). Los valores que se imparten en los procesos educativos, como el currículo, los métodos de enseñanza y el entorno escolar, deben promover el disfrute de otros derechos (CDN, OG 1, § 8).

El principio fundamental del interés superior del niño debe estar en el centro de todos los sistemas y procesos educativos. Como indica la CDN: “El objetivo general de la educación es potenciar al máximo la capacidad del niño para participar de manera plena y responsable en una sociedad libre y sus posibilidades de hacerlo [...] el tipo de enseñanza que se concentra fundamentalmente en la acumulación de conocimientos, que estimula la competencia e impone los niños una carga excesiva de trabajo puede ser un grave impedimento para el desarrollo armonioso del niño hasta realizar todo el potencial de sus capacidades y aptitudes. [...] Las escuelas deben fomentar un clima humano y permitir a los niños que se desarrollen según la evolución de sus capacidades”. (CDN, OG 1, §12).

El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la educación se refirió a la “misión humanística de la educación” en el contexto particular de la educación privatizada que, según él, implica al menos: 1) “preservar el interés social en la educación” y “dar primacía a los valores humanos comunes y el carácter público de la educación”; (2) preservar la “diversidad cultural”; (3) “no permitir la búsqueda de valores materiales en detrimento de una misión humanista de educación” y (4) no permitir “la propagación por parte de escuelas privadas de un sistema de valores que sólo conduce a la economía de mercado”. Una expansión de los actores privados que socaven estas dimensiones sería, pues, contrario al marco de derechos humanos.

4. La conformidad con los estándares educacionales mínimos

Las instituciones educativas privadas deben ajustarse a las normas mínimas de educación establecidas o aprobadas por los Estados (PIDESC, artículos 13.3 y 13.4; ConvDN, artículo 29.2.), que se refieren a cuestiones tales como la admisión, los planes de estudios y el reconocimiento de certificados, y que deben ser coherentes con los objetivos educativos establecidos por el derecho internacional (PIDESC, Artículo 13.1 y CDESC, OG 13, §4 y ConvDN, Artículo 29).

Esto implica un fuerte papel regulador del Estado, que corresponde con su obligación de proteger el derecho a la educación de los abusos de terceros. Por lo tanto, los Estados deben adoptar leyes y políticas adecuadas, implementarlas y establecer mecanismos legales y de monitoreo para asegurar que las instituciones educativas privadas brinden una educación de buena calidad, con respecto a la infraestructura, el ambiente escolar, los contenidos y métodos educativos y el estatus de los maestros adecuados, entre otros aspectos. Por ejemplo, la CDN ha indicado que los Estados deben adoptar medidas específicas que tengan en cuenta la participación del sector privado en la educación para garantizar que no se vea afectado el derecho a la educación (CDN, GC 16, § 34).

5. Los principios de transparencia y participación

La libertad de establecer y dirigir las instituciones educativas debe ser objeto de control democrático y de respeto de los principios de transparencia y participación de los derechos humanos (Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 21.1; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 25.a). Esto significa que las decisiones y desarrollos en relación con el sistema educativo, incluyendo la participación de proveedores privados de educación, deben hacerse en consulta y participación de diversos grupos de la sociedad, incluyendo a los más pobres. Esta obligación ha sido destacada, en particular, por la CDN, que recomienda que: “los Estados Partes, al considerar la contratación de servicios a un proveedor no estatal - con o sin fines de lucro, internacional o local - lleven a cabo una evaluación completa y transparente de las consecuencias políticas, financieras y económicas y la posible limitación de los derechos de los beneficiarios en general, y de los niños en particular”. El Comité también destaca “el papel de la supervisión a escala nacional que trata de garantizar que los niños, los padres y los maestros puedan participar en las decisiones relativas a la educación” (CDN, OG 1).

Estas cinco áreas se han desarrollado en el marco de la investigación llevada a cabo en once países con el objetivo de evaluar hasta qué punto la existencia o el crecimiento de los proveedores privados de educación está en consonancia con las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos. En consecuencia, este marco inicial se ha diseñado como una herramienta para evaluar qué situaciones no son compatibles con el marco de derechos humanos. Sin embargo, a partir de este trabajo han surgido algunas cuestiones fundamentales de derechos humanos que deberían abordarse en el futuro con mayor profundidad.

Por lo tanto, RTE, GI-ESCR y Open Society Foundations, en colaboración con una amplia gama de socios, trabajan actualmente en el desarrollo de un conjunto más amplio de principios rectores de derechos humanos sobre el papel de los actores privados en la educación, y que tiene como objetivo ser finalizado a principios de 2018. Si está interesado en este proceso, póngase en contacto conmigo (delphine.dorsi@right-to-education.org) o con Sylvain Aubry (sylvain@globalinitiative-escr.org).

Delphine es la Coordinadora Ejecutiva de Right to Education Initiative. Anteriormente trabajó para la UNESCA en el Programa sobre el Derecho a la Educación. También ha trabajado con varias organizaciones no gubernamentales de Europa y África, incluyendo: Amnistía Internacional, Save the Children y Defensa de los Niños Internacional. Estudió Derecho tanto en Francia (Universidad de Montpellier) como en España (Universidad Complutense de Madrid) y tiene un Máster de Investigación en Derechos Humanos por la Universidad de Estrasburgo. También tiene una especialización en derechos de los niños del Instituto Internacional para los Derechos de los Niños (Suiza).