Monitoreando el derecho a la educación de las niñas no escolarizadas en Tanzania
Kate Holt, ActionAid.jpg
Tanzania tiene una de las tasas más altas de matrimonio infantil en el mundo. Según el Fondo de Población de las Naciones Unidas, el 37 por ciento de las niñas están casadas a los dieciocho años. En Tanzania, al igual que en muchos otros países, el matrimonio infantil suele significar el fin de la educación de las niñas. Las niñas se ven obligadas a abandonar la escuela o no avanzan a la escuela secundaria. El embarazo de menores de edad, una consecuencia usual del matrimonio infantil, también obliga a las niñas a abandonar la escuela (una de cada seis niñas se quedan embarazadas entre los 15 y 19 años) y en algunas regiones de Tanzania las niñas son expulsadas por estar embarazadas.
Existen muchas estrategias que la sociedad civil puede utilizar para analizar, comprender y abordar esta cuestión extremadamente compleja, pero una forma que a menudo se pasa por alto o se descarta es el enfoque basado en los derechos humanos. Esto es comprensible: existe un concepto erróneo de que el derecho humanitario es complicado y técnico. Pero el valor potencial para el trabajo de monitoreo e incidencia de aplicar un enfoque basado en los derechos humanos es enorme. Al comprometerse con las obligaciones legales que derivan del compromiso de los Estados con la legislación de derechos humanos, los defensores están mejor equipados para asegurar la rendición de cuentas de los responsables.
Este artículo ilustra estos beneficios a través del ejemplo de indicadores basados en los derechos humanos para el derecho a la educación que han sido desarrollados por Right to Education Initiative (RTE). En particular, examina la Guía para Monitorear el Derecho a la Educación (“Guía”) y la Herramienta de Selección de Indicadores del Derecho a la Educación. (“Herramienta”) y su utilidad/pertinencia en el caso de las niñas no escolarizadas en Tanzania.
Un enfoque basado en los derechos humanos para el monitoreo y la promoción de la educación
RTE es un defensor de larga data de que los derechos humanos deberían estar en el centro del monitoreo y la promoción de la educación. Esto se debe a que la educación es un derecho humano, no un privilegio que los Estados pueden otorgar a voluntad. Todos los países han ratificado por lo menos un tratado de derechos humanos que garantice el derecho a la educación y la mayoría de los países garantizan el derecho a la educación en sus constituciones.
Este compromiso significa que casi todos los Estados están legalmente obligados a hacer que el derecho a la educación sea una realidad para todos. Mediante el uso de la ley de derechos humanos podemos monitorear la implementación, identificar las violaciones y hacer que los Estados rindan cuentas por los compromisos que han contraído.
Los indicadores, derivados del derecho de los derechos humanos, nos permiten recopilar evidencias pertinentes, reveladoras y creíbles, no sólo para entender quién está o no disfrutando del derecho a la educación, sino también para evaluar lo que los Estados han hecho o están haciendo para que sea una realidad para todos. Los datos que demuestran que el Estado no está cumpliendo sus compromisos es una forma extremadamente poderosa de hacer que los Estados rindan cuentas. Podemos hacer preguntas como: “¿por qué sus leyes discriminan a las niñas?” y obtener las evidencias para respaldar nuestras denuncias.
La Guía y la Herramienta
Impulsados por este enfoque, hemos desarrollado una guía interactiva para monitorear el derecho a la educación, y un instrumento complementario para seleccionar los indicadores de derechos humanos. La Guía para Monitorear el Derecho a la Educación es una guía de siete pasos para aplicar el enfoque basado en los derechos humanos. Muestra a los usuarios cómo usar la Herramienta, cómo seleccionar indicadores relevantes para cada paso, cómo recopilar, comparar e interpretar esos datos y cómo reunir todos los datos para poner en evidencia una infracción.
La Herramienta de Selección de Indicadores permite a los usuarios seleccionar indicadores del derecho a la educación de nuestro banco de más de 150 indicadores basados en el tema que el usuario desea monitorear.
La Guía y la Herramienta tienen por objeto desmitificar y simplificar el proceso de monitoreo de los derechos humanos y alentar a todos aquellos que participan en la promoción de la educación a que utilicen mecanismos de derechos humanos para lograr cambios. ¡No necesitas ser abogado para utilizar la ley de derechos humanos!
Analizar la educación y el matrimonio infantil en Tanzania desde una perspectiva de derechos humanos
Si aplicamos la Guía y la Herramienta al caso de Tanzania como se describió anteriormente, podemos partir de la afirmación de que el matrimonio infantil impide que las niñas asistan a la escuela. Así que el primer paso en nuestro análisis es respaldar esta afirmación con evidencias.
El primer paso importante de la Guía muestra a los usuarios cómo identificar las privaciones y las desigualdades en el disfrute del derecho a la educación. Por ejemplo, una pregunta sería: ¿las niñas disfrutan del mismo nivel de acceso a la educación que los niños?
Para medir esto, se les muestra a los usuarios los indicadores de resultados. Los indicadores de resultados miden el disfrute del derecho a la educación desde la perspectiva del titular del derecho, es decir, el impacto que tienen los esfuerzos de los Estados para implementar el derecho a la educación.
Para la educación de las niñas en Tanzania, queremos seleccionar indicadores de resultados que muestren si el acceso de las niñas a la educación se ve afectado negativamente.
Decidir qué indicadores utilizar no siempre es obvio. Por esta razón desarrollamos la Herramienta. Al ingresar los criterios relevantes para el problema que se está monitoreando, quedan sólo los indicadores relevantes.
En este caso de la educación de las niñas, podemos hacer la siguiente selección: “niñas”, “educación secundaria”, “indicadores de resultados” y “acceso a la educación”. Esto deja ocho indicadores.
Tomando uno de los indicadores sugeridos por la Herramienta, la tasa de abandono escolar en el nivel secundario, los datos muestran que el 47 por ciento de las niñas no están matriculadas en la escuela en comparación con el 38 por ciento de los niños. Estas cifras sugieren que las niñas no disfrutan del mismo nivel de acceso a la educación secundaria que los niños. A continuación, la Guía muestra a los usuarios cómo encontrar y comparar los datos y, finalmente, cómo interpretar esos datos de acuerdo con las obligaciones de los Estados. La obligación de garantizar la no discriminación en el acceso a la educación es una obligación inmediata y fundamental del Estado, y los datos sugieren que Tanzania podría estar incumpliendo sus obligaciones en materia de derechos humanos.
Con los indicadores de resultados, es importante asegurarse de que los datos estén desglosados por grupos. Los datos que muestran el disfrute de la población en su conjunto, pero no de grupos específicos, ocultan una posible discriminación. Sin datos desagregados, no podemos identificar problemas, lo que significa que no se pueden abordar, por lo que estos grupos acaban todavía más marginados.
Sin embargo, es importante señalar que niveles desiguales de disfrute no constituyen una violación, ni tampoco nos dicen mucho acerca de las razones por las que existe dicha desigualdad. El siguiente paso, entonces, es determinar si la desigualdad identificada es el resultado de leyes y políticas ausentes, inadecuadas o ineficaces, o de una falta de implementación. Para Tanzania, queremos identificar los principales estándares legales y normativos aplicables y cómo se cruzan con los generadores legales y políticos de altos índices de matrimonio infantil.
El paso siguiente muestra a los usuarios cómo evaluar 1) el compromiso de los Estados con el derecho a la educación y 2) las medidas adoptadas para hacer realidad ese compromiso.
El compromiso con el derecho a la educación requiere la adopción de leyes y políticas y se mide mediante indicadores estructurales. Los indicadores estructurales miden el compromiso de un Estado con el derecho a la educación y pueden utilizarse para evaluar hasta qué punto el derecho interno de un Estado cumple con el derecho internacional de los derechos humanos. La ausencia de compromiso significa que no hay voluntad o esfuerzo por implementar el derecho a la educación.
Utilizando el ejemplo de Tanzania, debemos evaluar el compromiso del país de garantizar el derecho a la educación de las niñas y si existen obstáculos institucionales para una aplicación efectiva. La Herramienta sugiere, entre otros, dos indicadores importantes:
La Constitución de Tanzania no tiene una cláusula vinculante de derecho a la educación ni protege específicamente el derecho de las niñas a la educación. Esto demuestra que el compromiso legal a nivel nacional es un problema.
El Código Penal (enmendada por la Ley del Niño (2009)) fija la edad mínima de matrimonio de las niñas y los niños en dieciocho años, sin embargo la Ley de Matrimonio (1971) fija la edad mínima de matrimonio en dieciocho años para los varones, pero en quince para las niñas con permiso de los padres y en catorce para las niñas con permiso de un tribunal. La Ley del Niño también modifica la Ley de Matrimonio, pero no enmienda la disposición específica sobre la edad mínima para contraer matrimonio de las niñas, como hizo con el Código Penal. Esta situación absurda crea una inconsistencia en las leyes.
Esto puede parecer un problema para nuestro estudio, pero la Guía provee orientación sobre cómo realizar un análisis legal básico de los datos de los indicadores estructurales, incluyendo cómo analizar incongruencias en los sistemas legales internacionales y nacionales.
Si bien la mayoría de los Estados se comprometen con el derecho a la educación, deben evaluarse los esfuerzos que realizan para transformar este compromiso en realidad. Esto se mide utilizando indicadores de proceso. Pueden utilizarse para evaluar la calidad, la idoneidad, la eficacia y la eficiencia de las leyes y políticas de educación y su aplicación.
La Herramienta proporciona nueve indicadores de proceso, que incluyen indicadores para evaluar los programas para abordar el abandono escolar, incluidos los programas de reingreso, y la carga financiera que soportan los hogares que envían a sus hijos a la escuela.
El indicador de proceso que complementa el indicador sobre legislación de matrimonio infantil es: Casos de matrimonio infantil. Como se mencionó anteriormente, esa cifra es del 37 por ciento para las niñas menores de 18 años. Aquí también es importante (pero fuera del alcance de este artículo) evaluar otros factores legales y políticos que pueden contribuir a una alta prevalencia del matrimonio infantil, en particular la fuerza de las leyes y políticas de derecho a la educación, el acceso de las niñas a la educación y la calidad de la educación. La relación entre el matrimonio infantil y el acceso a la educación no adopta necesariamente la misma forma: la falta de calidad, el costo y el acceso pueden realmente tener el efecto de empujar a las niñas al matrimonio.
A continuación, la Guía examina cómo recopilar, comparar e interpretar datos de los indicadores de proceso en consonancia con el contenido del derecho a la educación.
Al vincular los datos de los resultados con los datos estructurales y de los procesos, se puede observar, dicho de una manera simplista, que existe una desigualdad en el disfrute de las niñas del derecho a la educación (el 47 por ciento de las niñas no van a la escuela comparado con el 38 por ciento de los niños) porque la Constitución no protege expresamente el derecho a la educación de las niñas y la legislación sobre edad mínima para el matrimonio infantil es inconsistente, lo que significa que no se puede hacer cumplir, lo que, a su vez, contribuye a una tasa de prevalencia del matrimonio infantil de un 37 por ciento de niñas casadas a los 18 años.
Para completar nuestro análisis, existen tres pasos adicionales:
- Evaluación de los recursos asignados a la implementación del derecho a la educación: Este paso establece el vínculo entre el fracaso de las políticas y las brechas de implementación observados en los pasos anteriores y una financiación inadecuada. Es evidente que los Estados no pueden cumplir sus obligaciones en materia de derechos humanos sin recursos. Utilizando el ejemplo de Tanzania, garantizar la no discriminación en el acceso a la educación es un requisito básico y una obligación inmediata de los Estados. La falta de recursos no puede utilizarse como justificación de la inacción; de hecho, los recursos deben ser priorizados cuando se trata de obligaciones fundamentales mínimas.
- Determinar si las leyes y políticas educativas se desarrollan e implementan de acuerdo con los principios de derechos humanos de transparencia, participación y rendición de cuentas. Por ejemplo, ¿qué mecanismos de rendición de cuentas existen para asegurar que no haya discriminación en las escuelas? ¿Pueden las niñas y las mujeres participar en el ciclo de formulación de políticas para garantizar que las leyes y las políticas aborden sus necesidades? ¿Hay mecanismos de reparación disponibles para las niñas que han sido expulsadas por estar embarazadas o casarse?
- El paso final proporciona asesoramiento sobre cómo redactar su informe con fines de promoción de los derechos humanos, así como sobre estrategias de defensa de los derechos humanos como, por ejemplo, la presentación de informes paralelos y la presentación de casos ante mecanismos judiciales y cuasi judiciales.
¡Rendición de cuentas AHORA!
Tanzania no es un caso aislado. Cada país se enfrenta a problemas de educación y la sociedad civil juega un papel vital en el apoyo a los Estados para entender estos temas. Sin embargo, en algunos casos el propio Estado puede ser responsable de ciertos problemas. En estos casos, el papel de la sociedad civil es el de procurar la rendición de cuentas del Estado por no proteger el derecho a la educación.
Para que asegurar que los Estados rindan cuentas, necesitamos pruebas. Una buena evidencia es difícil de ignorar y la importancia del monitoreo está en la calidad de la evidencia producida. En este proceso es clave un enfoque basado en los derechos humanos.
Esperamos que la Guía y la Herramienta le ayuden a presentar el argumento más sólido para asegurar que los Estados cumplan su compromiso con el derecho a la educación.
Por favor, póngase en contacto con nosotros si necesita ayuda en su labor de monitoreo.
Post-Scriptum: El 8 de julio de 2016, en un caso interpuesto por Msichana Initiative, la Corte Suprema de Tanzania dictaminó que las disposiciones de la Ley del matrimonio que fijan la edad mínima de matrimonio en 18 años para los niños y 14 para las niñas son inconstitucionales porque violan el derecho a la igualdad y la no discriminación. El Tribunal ordenó que se enmendara la Ley de matrimonio y se fijara en 18 años la edad mínima para contraer matrimonio para ambos sexos.
Si bien esta decisión es una victoria importante, no significará el fin inmediato del matrimonio infantil. El gobierno de Tanzania debe ahora asegurarse de que cumple con la orden judicial, asegurarse de que la ley enmendada se ejecute adecuadamente e implementar políticas y medidas para asegurar que las niñas casadas y/o embarazadas no sean discriminadas en la educación, especialmente en el acceso. Debe asegurarse de que su reciente circular que amplía la educación gratuita al nivel secundario vaya acompañada de una financiación adecuada para garantizar que la calidad no se vea comprometida (una educación de baja calidad incentiva al abandono escolar).
A través del monitoreo, la sociedad civil debe presionar al gobierno de Tanzania para que se asegure de que la prohibición al matrimonio infantil sea implementada de manera adecuada y efectiva, e identificar cualquier falta de implementación de políticas y programas, así como cualquier brecha de políticas. Además, el gobierno de Tanzania debe vigilar el derecho de las niñas a la educación a fin de asegurar que las políticas y los programas estén bien orientados y evaluar el impacto de estas políticas y programas.
Erica Murphy es Oficial de Proyecto de Right to Education Initiative: erica.murphy@right-to-education.org
Este artículo fue publicado primero en Rights! Blog y ha sido reproducido con el permiso de los editores. Para acceder al original, haga clic aquí.